Indonesia memiliki dua daerah yang secara resmi dikenal memiliki status istimewa, yaitu Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dan Aceh. Keduanya mendapat pengakuan khusus dalam sistem pemerintahan Indonesia, tetapi dasar hukum, latar belakang sejarah, dan bentuk kewenangannya tidak sama. Karena itu, istilah “daerah istimewa” tidak berarti kedua wilayah tersebut menjalankan pemerintahan dengan aturan yang seragam.
Pertanyaan ini kerap menimbulkan kebingungan karena Indonesia juga memiliki daerah dengan status khusus, seperti Daerah Khusus Jakarta dan provinsi-provinsi di Tanah Papua yang memperoleh otonomi khusus. Lantas, apakah semuanya termasuk daerah istimewa? Jawabannya bergantung pada istilah hukum yang digunakan.
Dua daerah yang dikenal berstatus istimewa
Dalam penggunaan umum dan pembahasan pemerintahan daerah, terdapat dua wilayah yang disebut memiliki status istimewa, yakni Aceh dan Daerah Istimewa Yogyakarta. Status tersebut berkaitan dengan sejarah pembentukan Indonesia dan diakui melalui peraturan perundang-undangan.
-
Daerah Istimewa Yogyakarta mempertahankan pengaturan khusus terkait kedudukan gubernur dan wakil gubernur, serta sejumlah kewenangan dalam urusan pemerintahan daerah.
-
Aceh memiliki keistimewaan dan kewenangan khusus, antara lain dalam bidang kehidupan beragama, adat, pendidikan, serta pelaksanaan syariat Islam sesuai ketentuan hukum.
Dengan demikian, jawaban singkat untuk pertanyaan “ada berapa daerah istimewa di Indonesia?” adalah dua. Namun, untuk memahami jawaban itu secara tepat, perlu dibedakan antara status istimewa dan status khusus.
Apa yang dimaksud dengan daerah istimewa?
Indonesia menganut prinsip otonomi daerah. Pemerintah daerah menjalankan sejumlah urusan pemerintahan sesuai pembagian kewenangan dengan pemerintah pusat. Dalam kerangka tersebut, beberapa daerah memperoleh pengaturan berbeda karena faktor sejarah, politik, budaya, atau kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan.
Dasar konstitusional pengakuan terhadap pemerintahan daerah yang memiliki kekhususan atau keistimewaan terdapat dalam Pasal 18B ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945. Pasal itu menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa, yang diatur dengan undang-undang.
Pengakuan tersebut bukan berarti suatu daerah berdiri di luar Negara Kesatuan Republik Indonesia. Daerah istimewa tetap menjadi bagian dari Indonesia, menjalankan pemerintahan berdasarkan konstitusi, dan berada dalam sistem hukum nasional. Perbedaannya terletak pada pengaturan tertentu yang diberikan oleh undang-undang.
Dalam percakapan sehari-hari, istilah “khusus” dan “istimewa” sering dipakai bergantian. Namun, dalam konteks hukum dan administrasi, keduanya dapat menunjuk pada dasar serta bentuk pengaturan yang berbeda. Oleh sebab itu, menyebut semua daerah dengan kewenangan tambahan sebagai “daerah istimewa” bisa menimbulkan kekeliruan.
Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta
Status DIY berhubungan erat dengan sejarah Kesultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman serta peran wilayah itu pada masa awal kemerdekaan. Setelah Indonesia merdeka pada 1945, Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paku Alam VIII menyatakan dukungan kepada Republik Indonesia. Yogyakarta kemudian menjadi salah satu pusat penting perjuangan dan pemerintahan Republik.
Pengaturan keistimewaan DIY saat ini terutama tercantum dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Undang-undang tersebut mengatur lima urusan keistimewaan: tata cara pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur, kelembagaan pemerintahan daerah, kebudayaan, pertanahan, dan tata ruang.
Salah satu aspek yang paling mudah dikenali masyarakat adalah mekanisme pengisian jabatan kepala daerah. Gubernur DIY dijabat oleh Sultan Hamengku Buwono yang bertakhta, sedangkan wakil gubernur dijabat oleh Adipati Paku Alam yang bertakhta, dengan proses penetapan sesuai ketentuan undang-undang. Mekanisme ini berbeda dari pemilihan langsung yang berlaku di banyak provinsi lain.
Meski demikian, keistimewaan tidak berarti seluruh kebijakan di Yogyakarta ditentukan oleh keraton. Pemerintahan DIY tetap memiliki lembaga daerah dan menjalankan urusan pemerintahan sebagaimana provinsi lain, sembari melaksanakan kewenangan keistimewaan yang telah ditetapkan. Pemerintah daerah juga tetap harus mengikuti aturan nasional, termasuk ketentuan tentang anggaran dan pelayanan publik.
Contoh lainnya terlihat pada urusan kebudayaan dan tata ruang. Pemerintah daerah dapat merancang kebijakan yang mempertimbangkan nilai, sejarah, dan identitas lokal. Namun, penerapannya tetap harus dikelola secara terbuka dan bertanggung jawab, terutama ketika kebijakan berdampak pada masyarakat luas, penggunaan tanah, maupun pembangunan kota.
Keistimewaan dan kekhususan Aceh
Aceh memiliki latar belakang sejarah yang berbeda. Wilayah ini dikenal dengan tradisi pemerintahan dan identitas keagamaan yang kuat, serta perjalanan panjang dalam hubungan dengan pemerintah pusat. Pengaturan khusus bagi Aceh berkembang melalui sejumlah peraturan, termasuk Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.
Undang-undang tersebut menyebut Aceh sebagai daerah provinsi yang bersifat istimewa dan diberi kewenangan khusus untuk mengatur serta mengurus urusan pemerintahan tertentu. Dengan kata lain, status Aceh mencakup unsur keistimewaan dan kekhususan. Kewenangannya tidak semata-mata simbolis, tetapi menyentuh beberapa aspek penyelenggaraan pemerintahan dan kehidupan masyarakat.
Dalam praktiknya, kekhususan Aceh antara lain berkaitan dengan pelaksanaan syariat Islam bagi umat Islam, keberadaan lembaga dan aturan lokal tertentu, pendidikan, adat, serta pengelolaan pemerintahan. Aceh juga memiliki partai politik lokal yang dapat berpartisipasi dalam pemilihan umum di wilayah tersebut sesuai ketentuan yang berlaku. Keberadaan partai lokal menjadi salah satu ciri penting yang membedakan sistem politik Aceh dari daerah lain.
Pelaksanaan kewenangan tersebut tetap berada dalam kerangka hukum Indonesia. Aturan daerah, termasuk qanun, harus dipahami sebagai bagian dari sistem peraturan perundang-undangan dan tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang lebih tinggi. Pemerintah Aceh juga tetap menjalankan pelayanan publik, pembangunan, dan fungsi pemerintahan lainnya seperti pemerintah provinsi di seluruh Indonesia.
Perlu dicatat, Aceh bukan satu-satunya wilayah yang mempunyai pengaturan khusus dalam urusan pemerintahan. Akan tetapi, dasar hukum dan cakupan kewenangan yang diberikan kepada Aceh membuatnya kerap dibahas bersama DIY sebagai daerah istimewa.
Apakah Jakarta termasuk daerah istimewa?
Jakarta sering ikut disebut dalam pembahasan karena selama puluhan tahun dikenal sebagai Daerah Khusus Ibukota (DKI) Jakarta. Namun, “khusus” tidak otomatis berarti “istimewa”. Keduanya adalah istilah yang digunakan dalam kerangka pengaturan daerah, tetapi tidak selalu menunjuk pada kategori atau alasan hukum yang sama.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2024 mengatur Provinsi Daerah Khusus Jakarta. Perubahan ini berkaitan dengan perpindahan kedudukan ibu kota negara ke Nusantara dan penyesuaian status Jakarta. Karena itu, penyebutan Jakarta perlu mengikuti ketentuan terbaru dan perkembangan pelaksanaan undang-undang tersebut, bukan semata-mata kebiasaan lama menyebutnya DKI.
Jakarta memiliki karakter khusus karena perannya sebagai pusat kegiatan ekonomi, pemerintahan, dan aktivitas nasional. Namun, dalam menjawab pertanyaan tentang daerah istimewa, Jakarta biasanya tidak dihitung bersama Aceh dan DIY sebagai salah satu dari dua daerah istimewa. Status khusus Jakarta merupakan pembahasan tersendiri.
Bagaimana dengan Papua dan daerah otonomi khusus?
Wilayah Papua juga sering membuat orang bertanya apakah jumlah daerah istimewa lebih dari dua. Sejumlah provinsi di Tanah Papua memperoleh kebijakan otonomi khusus, dengan pengaturan yang antara lain bertujuan mempercepat pembangunan, meningkatkan kesejahteraan, serta melindungi hak masyarakat adat.
Otonomi khusus adalah bentuk pengaturan tersendiri. Meski sama-sama memberikan kewenangan atau mekanisme berbeda dari daerah pada umumnya, status otonomi khusus tidak serta-merta mengubah suatu provinsi menjadi “daerah istimewa” dalam pengertian yang biasa digunakan untuk DIY dan Aceh. Dasar hukum, tujuan, serta rincian kewenangannya perlu dilihat satu per satu.
Hal yang sama berlaku untuk daerah lain yang memiliki kekhususan tertentu. Untuk menjawab pertanyaan tentang status suatu wilayah, cara paling tepat adalah memeriksa undang-undang yang mengaturnya, bukan hanya mengandalkan istilah yang digunakan dalam berita atau percakapan sehari-hari.
Mengapa status ini penting bagi masyarakat?
Perbedaan status daerah bukan sekadar urusan nama atau gelar administratif. Pengaturan tersebut dapat memengaruhi cara kepala daerah dipilih atau ditetapkan, lembaga yang berwenang, kebijakan budaya, pengelolaan pemerintahan, serta hubungan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat.
Bagi masyarakat, memahami status tersebut membantu menjelaskan mengapa mekanisme pemerintahan di satu wilayah bisa berbeda dari wilayah lain. Di DIY, misalnya, penetapan gubernur mengikuti aturan keistimewaan. Di Aceh, masyarakat dapat menjumpai kebijakan dan lembaga lokal yang dibentuk berdasarkan kewenangan khusus. Perbedaan itu merupakan bagian dari desain hukum Indonesia yang mengakui keberagaman daerah.
Namun, status istimewa juga bukan jaminan otomatis bahwa masalah publik akan selesai. Kualitas layanan kesehatan, pendidikan, transportasi, lapangan kerja, dan tata kelola tetap bergantung pada kebijakan yang efektif, penggunaan anggaran yang akuntabel, serta pengawasan masyarakat. Keistimewaan memberikan kerangka kewenangan; hasilnya tetap ditentukan oleh pelaksanaan.
Ringkasnya, istilah hukum perlu dibedakan
Jika yang ditanyakan adalah daerah yang secara umum dikenal berstatus istimewa, jumlahnya ada dua: Daerah Istimewa Yogyakarta dan Aceh. Keduanya memiliki landasan sejarah dan aturan yang berbeda. DIY mengatur sejumlah urusan keistimewaan, termasuk pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur, sedangkan Aceh memiliki keistimewaan sekaligus kewenangan khusus dalam beberapa bidang pemerintahan.
Jakarta memiliki status khusus yang diatur melalui undang-undang tersendiri, sementara sejumlah provinsi di Papua memperoleh otonomi khusus. Semua bentuk pengaturan itu menunjukkan bahwa tata pemerintahan Indonesia tidak selalu seragam. Namun, menyebutnya secara tepat penting agar pembaca dapat membedakan daerah istimewa, daerah khusus, dan daerah otonomi khusus tanpa mencampuradukkan dasar hukumnya.
Rujukan utama untuk memahami persoalan ini adalah Pasal 18B UUD 1945, Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, serta Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2024 tentang Provinsi Daerah Khusus Jakarta. Membaca aturan tersebut membantu melihat bahwa jawaban “dua” merupakan ringkasan yang tepat, tetapi penjelasan di baliknya jauh lebih beragam.
